Справочная

Экстренные телефоны Федеральные организации Медицинские учреждения
Образовательные учреждения Учреждения культуры Сельское хозяйство
Муниципальные предприятия Общественные организации Правоохранительные органы
Расписание движения транспорта    
   
crimea
   
   

Конфликт интересов

Подробности

В системе понятийного аппарата публичного управления все более актуальное значение придается понятию "конфликт интересов" как одному из важнейших правовых средств противодействия коррупции. Понятие "конфликт интересов" содержится в законодательстве о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе, в трудовом законодательстве и в законодательстве, относящемся к частному праву. В Федеральном законе от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" предусмотрено, по утверждению составителей законопроекта, новое "универсальное" определение понятия "конфликт интересов".

Нормативное определение понятия "конфликт интересов" может показаться бесполезным, поскольку слова "интерес" и "конфликт" понятны всем.

Но в действительности никто не может точно сказать, что означает все выражение в целом. На самом деле оказывается, что "конфликт интересов" - одно из наиболее сложных и многозначных понятий, которое встречается в международном, зарубежном и нашем отечественном законодательстве о государственной (муниципальной) службе, законодательстве о противодействии коррупции и в нормативных правовых актах, относящихся к разным сферам государственного управления и корпоративной деятельности.

Ученые также еще не выработали единой, достаточно четкой и определенной точки зрения на природу, содержание понятия "конфликт интересов" и его значение в управленческой и служебной деятельности <3>.

Поиски возможностей совершенствования данного понятия продолжаются.

По законодательству конфликт интересов всегда имеет иррациональную, вредоносную коррупционную природу. Однако в литературе конфликт интересов характеризуется по-разному, например двойственностью, поскольку его результаты могут быть не всегда вредны, но в отдельных случаях и полезны органам (С.С. Фролов и др.). Некоторые ученые полагают, что конфликты интересов не просто полезны - они формируют оптимальную структуру управления (П.Ф. Друкер, А.Г. Здравомыслов, А.К. Зайцев и др.). Другие ученые полагают, что конфликт интересов представляет собой процесс, цель которого состоит в достижении вознаграждения путем подчинения, навязывания своей воли, удаления конкурента, стремящегося достичь такого же вознаграждения (Н.Н. Обозов, Х. Хекхаузен, У. Юри и др.).

Понятие "конфликт интересов" является объектом недавней попытки определения либо некоторых международных организаций (например, ОЭСР, Совет Европы), либо некоторых государств, принявших законодательство относительно предупреждения конфликта интересов (например, Канада, Китай). Оно субъективно и эволюционно находится в зависимости от ситуаций, которые могут представлять и выражать коллективные попытки определения этого понятия. Никакое определение на сегодняшний день не является универсально принятым, но каждое представляет постоянно действующие правовые элементы этого явления.

Исходным "фундаментом" для анализа понятия "конфликт интересов", содержащегося в отечественном законодательстве, следует считать определения данного понятия в международных правовых актах, в которых они появились впервые. Эти определения имели и имеют важное значение в формировании ориентиров и базовых элементов понятия "конфликт интересов" в российском законодательстве о государственной (муниципальной) службе и законодательстве о противодействии коррупции.

Собственно, само введение в российское законодательство понятия "конфликт интересов" обусловлено международными обязательствами России, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (2003 г.). Хотя в Конвенции ООН сам термин "конфликт интересов" не используется, но его сущность выражена достаточно определенно близкими по смыслу, но другими словами - "коллизия интересов", "противоречия интересов" и др.

В п. 4 ст. 7 Конвенции ООН предусматривается, что каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов.

В Международном кодексе поведения государственных должностных лиц также не употребляется термин "конфликт интересов". В главе II Кодекса используется понятие "коллизия интересов", которым охватываются наиболее существенные ситуации, составляющие сущность понятия "конфликт интересов" на государственной и муниципальной службе. Согласно положениям главы II "Коллизии интересов и отказ от права" ситуации коллизии интересов образуют:

- использование должностными лицами своего официального положения для неподобающего извлечения личных выгод либо личных или финансовых выгод для своих семей;

- участие в каких-либо сделках, занятие положений, выполнение функций, наличие финансовых, коммерческих или иных аналогичных интересов, которые несовместимы с их должностью, функциями, обязанностями или их отправлением;

- неисполнение обязанности сообщать о деловых, коммерческих или финансовых интересах или о деятельности, осуществляемой с целью получения финансовой прибыли;

- использование недолжным образом государственных денежных средств, собственности, услуг или информации, полученной при исполнении или в результате исполнения служебных обязанностей, для осуществления деятельности, не связанной с выполнением официальных функций;

- злоупотребление своим прежним служебным положением после ухода со своих официальных должностей.

Перечисленные положения, наряду с другими, образующими коллизию интересов, получили отражение в других международно-правовых актах, а в последующем в национальном законодательстве, в т.ч. в нормативных правовых актах Российской Федерации.

В статье 8 Рекомендации N R(2000)10 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно кодексов поведения для государственных служащих, принятой на 106 сессии 11 мая 2000 г., указано, что "государственный служащий должен стремиться к тому, чтобы не было конфликта между его частными интересами и выполняемыми им государственными обязанностями. Он обязан избегать таких конфликтов, независимо от того, являются ли они реальными, потенциальными или могущими выглядеть как таковые".

В статье 13 вышеуказанной Рекомендации дается следующее определение конфликта интересов:

"Конфликт интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личный интерес, могущий повлиять или показаться влияющим на беспристрастное и объективное выполнение им своих официальных обязанностей".

К личному интересу государственного служащего относится любое преимущество (выгода) для него самого, для его семьи, родителей, друзей или близких, для лиц или организаций, с которыми он имеет либо имел деловые или политические отношения. К личному интересу относится также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет данный государственный служащий.

Более новым является определение, принятое ОЭСР на 29-й сессии Комитета по управлению предприятиями государственного сектора, состоявшейся 15 - 16 апреля 2004 г.:

"Конфликт интересов предполагает коллизию между публичной миссией и частными интересами государственного служащего, в которой данный государственный служащий имеет собственные интересы, могущие неправомерно повлиять на то, как он выполняет свои обязанности и несет ответственность".

Определения Совета Европы и ОЭСР касаются лишь государственных служащих. И это вполне понятно, поскольку они предназначены для представителей государств - членов этих двух международных организаций, которым было рекомендовано содействовать принятию национальных кодексов поведения и вводить механизмы по ограничению возможностей возникновения конфликтов интересов.

Данное понятие конфликта интересов не должно ограничиваться лишь государственным сектором, его можно адаптировать и применять также к служащим муниципалитетов и частному сектору. В этом случае можно считать, что:

"Конфликт интересов рождается в ситуации, при которой лицо, работающее в государственной или частной организации, имеет в частном плане интересы, могущие повлиять или показаться влияющими на то, как данное лицо справляется со своими обязанностями или задачами, которые были ему доверены данным органом".

 

Понятие "конфликт интересов" в зарубежном законодательстве

Конфликт интересов в большинстве стран не является объектом ни общего, ни юридического определения: чаще всего они появляются, когда конфликты уже реально проявились, когда их предел становится достаточно серьезным и когда они могут стать объектом либо дисциплинарных, либо уголовных санкций (в частности, в случае коррупции или злоупотребления влиянием).

В этом контексте существует несколько стран, в законодательстве которых содержится правовое определение конфликта интересов. Например, в Канаде в Законе о конфликте интересов от 12 декабря 2006 г. дано определение конфликта интересов как ситуации, в которой должностное лицо, занимающее государственную должность, представляющее официальную власть или исполняющее официальные функции или обязанности, посредством их имеет возможность продвижения своих личных интересов, частных интересов его родственников, друзей или иных лиц.

Закон исключает, таким образом, поле для "собственного интереса", становящегося главным интересом должностного лица, поскольку оно принадлежит к обширной категории лиц, которые получают вознаграждение или социальные льготы как лица, занимающие государственную должность.

В Великобритании Министерский кодекс содержит очень точные и взыскательные предписания, которые применимы к членам правительства, с тем чтобы было возможным избежать всякой неясности между государственным поручением и их решением или их ограничениями. Эти предписания касаются также их собственных интересов: министры должны удостовериться, что никакой конфликт не возникнет или не сможет в достаточной мере возникнуть между их публичными обязательствами и их собственными финансовыми интересами или интересами любой иной природы. Точные правила управления этими конфликтами закреплены. Они должны также закрепляться декларацией интересов, которая публикуется ежегодно в двух экземплярах.

Относительно принципов Кодекс управления государственной службы в своей рубрике отмечает, что государственные служащие не должны использовать ненадлежащим образом свое официальное положение или информацию, полученную в рамках своей деятельности, с целью улучшения своих личных интересов или интересов других лиц.

Конфликт интересов может проявляться внезапно в финансовой заинтересованности или в более широком виде при выполнении официальных обязанностей, на выполнение которых влияют собственные интересы. Когда внезапно возникает конфликт интересов, служащие должны провозглашать законный интерес приоритетным в своей иерархии интересов, с тем чтобы таковой стал единственным в поведении. Государственный служащий не должен получать подарки, или подношения, или выгоды любой природы от третьих лиц, если это может признаваться как компрометирующее его объективное суждение или честность.

Португалия также включила в закон краткое определение, согласно которому конфликт интересов является антагонистическим с функцией осуществления официальных обязанностей, когда сходятся публичные и личные интересы с участием финансовых интересов.

Во Франции Центральная служба по предупреждению коррупции (le Service central de prevention de la corruption/SCPC) при Министерстве юстиции выработала свое определение. В своем ежегодном докладе от 2004 г. SCPC высказала мнение, что "конфликт интересов порождает ситуацию, в которой лицо использует общественную или частную организацию в личных интересах, которые могут ненадлежащим образом повлиять на выполнение возложенных на него обязанностей и его ответственности, доверенных ему этой организацией". Это определение понятно и обязательно для служащих Франции, т.к. согласно ст. 25 Закона от 13 июля 1983 г. им запрещается принимать лично или через посредников с административно подконтрольных предприятий, с которыми служащие находятся в каких-либо отношениях, какие-либо выгоды, ставящие под сомнение их независимость.

Однако Закон от 11 октября 2013 г. установил новую регламентацию в отношении предотвращения конфликтов интересов. В нем (ст. 2) закреплено широкое определение конфликта интересов: "любая ситуация столкновения публичных интересов либо публичных и частных интересов, которая может подорвать независимое, непредвзятое и объективное исполнение какой-либо государственной (административной) функции".

В Законе о конфликте интересов (2006 г.) Чехии конфликт интересов определяется как любое действие или бездействие должностного лица, которое может быть квалифицировано как использование служебного положения в личных интересах или получение необоснованных преимуществ для самих должностных лиц, их близких родственников или каких-либо третьих лиц.

В некоторых государствах, как и в России, нормы о конфликте интересов содержатся в законах о государственной службе. Так, нормы о недопущении конфликта интересов содержатся в Законе о государственной службе (1957 г.) и Законе о государственных служащих (2009 г.) Германии; в Законе о государственной службе (1999 г.) Австралии; в Законе об этике поведения лиц, занимающих государственные должности (1995 г.), Ирландии и т.д.

 

Понятие "конфликт интересов" в российском законодательстве

Хотя формирование юридического конфликтологического знания в России и имеет определенную историю, тем не менее до 2000-х гг. понятие "конфликт интересов" в том виде и значении, в каком оно определяется в литературе и законодательстве в настоящее время, российской правовой науке не было известно.

В российском законодательстве до 2001 г. не существовало общего легального определения понятия "конфликт интересов". Но оно имелось в ряде нормативных правовых актов, в которых упоминается или содержится специальное определение понятия "конфликт интересов" применительно к конкретным ситуациям в публичной и частной сферах.

Исторически первым употреблением понятия "конфликт интересов" является его использование в отечественном законодательстве, относящемся к частному праву, применительно к законодательству о предпринимательской деятельности. В некоторых нормативных актах, регулирующих отношения в предпринимательской сфере, понятие "конфликт интересов" лишь упоминается, но не определяется, в других дается определение этого понятия.

В целом можно констатировать, что для конфликта интересов в частной сфере характерно наличие (или возможность наличия) следующих признаков: противоречие интересов, неправомерное поведение (или крупный убыток), причинная связь между ними. При этом данные определения не являются абсолютно совпадающими, а являются в названных сферах специальными, соответствующими потребностям регламентации соответствующих видов общественных отношений - публичной службы и противодействия коррупции.

В публичной сфере понятие "конфликт интересов" впервые использовано в 2001 г. в официальных документах и нормативных правовых актах, относящихся к составу законодательства о государственной и муниципальной службе, и в последнее время (с 2008 г.) - в нормативных правовых актах о противодействии коррупции.

В первом Федеральном законе от 31.07.1995 N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" понятие "конфликт интересов" не использовалось.

В руководящем документе "Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации", утвержденном Президентом РФ 15 августа 2001 г. N Президент-1496 (раздел VII "Государственный служащий"), впервые предусматривалось, что в системе государственной службы должны быть сформированы "механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей". Как видно, конфликт интересов на государственной службе предлагалось рассматривать как противоречие между личными (групповыми) интересами государственных служащих и их служебными обязанностями.

Впервые в нормативном правовом акте применительно к государственной службе понятие "конфликт интересов" упоминается в п. 2 Общих принципов поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885, предусматривающем, что государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, наряду с прочим при угрозе возникновения конфликта интересов обязан сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решения, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов.

В последующем понятие "конфликт интересов" упоминается в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон N 58-ФЗ). В п. 4 ст. 10 данного Закона определяется, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в т.ч. ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

В соответствии с указанной нормой в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) было впервые дано легальное определение понятия "конфликт интересов", названы условия и признаки ситуаций с конфликтом интересов, предусмотрены механизмы его преодоления и возможные правовые последствия.

Конфликт интересов на государственной службе определялся как "ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации".

Такое же определение понятия "конфликт интересов" содержалось и в п. 2 ст. 11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Закон N 25-ФЗ).

Нормативное определение понятия "конфликт интересов" позволяет с некоторой долей определенности констатировать его наличие в случаях:

- личной заинтересованности у государственного (муниципального) служащего в реализации действий, которые могут стать фактической основой для конфликта интересов;

- возникновения противоречий между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации;

- способности причинения вреда этим законным интересам.

Как видно, определением понятия "конфликт интересов" охватывались не только реально существующие противоречия в конкретной ситуации, но и гипотетически возможные в будущем.

При этом, в свою очередь, термины "личная заинтересованность", "объективное исполнение", "противоречие", "законные интересы" названных субъектов не позволяют считать их точно определенными и исключающими субъективный подход.

Именно поэтому понятие "конфликт интересов" в научной литературе характеризуется как оценочная категория (В.В. Альхименко, А.А. Гришковец, Н.Г. Салищева, А.М. Куренной, Э.В. Талапина, С.Е. Чаннов и др.).

Конфликт интересов как понятие не дифференцируется точно ни в одном нормативном правовом акте, использующем это понятие. Поэтому толкуется это понятие правоприменителями, исходя и сообразуясь с духом соответствующего закона - о противодействии коррупции, о государственной службе, муниципальной службе и т.д. Это во-первых. Во-вторых, понятие "конфликт интересов" является таким, содержание которого может быть раскрыто только с учетом конкретной ситуации. Некоторые из них мы выше обозначили.

Понятие "конфликт интересов" хотя и было впервые несколько формализовано в Законе N 79-ФЗ, но недостаточно конкретизировано. Не случайно Закон N 273-ФЗ не отсылал к определению понятия "конфликт интересов" в Законе N 79-ФЗ, а дал свое собственное определение (ст. 10), в котором лишь частично воспроизводятся положения законов о гражданской и муниципальной службе, а в целом оно представляет собой новеллу, адаптирующую это понятие к специфике отношений, связанных с противодействием коррупции.

В статье 10 первоначальной редакции Закона N 273-ФЗ понятие "конфликт интересов" определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Как видно, определение понятия "конфликт интересов" в Законе N 273-ФЗ является контекстуальным. Понятию был придан хотя и не четко выраженный, но все же антикоррупционный характер. Его определение строится на связи конфликта интересов с исходным понятием "коррупция", понятиями "дача взятки", "получение взятки", "злоупотребление полномочиями", "подкуп" и т.д.

Федеральным законом от 05.10.2015 N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов <17> (далее - Закон N 285-ФЗ) предусмотрено новое единое "универсальное" определение понятия "конфликт интересов".

Под конфликтом интересов в Законе N 285-ФЗ понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

 

Понятие "лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов"

Круг лиц, охватываемых понятием "конфликт интересов", имеет ключевое значение. Если в первоначальной редакции Закона N 79-ФЗ (ст. 19) и Закона N 273-ФЗ (ст. 10) понятие "конфликт интересов" было непосредственно связано с отношениями государственной или муниципальной службы и субъектами отношений конфликта интересов были исключительно государственные и муниципальные служащие, то в новом определении понятие "конфликт интересов" становится максимально широким. Оно распространено на все отношения, связанные с исполнением должностных (служебных) обязанностей (осуществлением полномочий) лицами, обязанными принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Новое определение понятия "конфликт интересов" далеко не безупречно. Оно не только не отвечает критерию краткости, но и вызывает целый ряд вопросов. И первый среди них - это вопрос о лицах, замещающих должности, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Закон N 285-ФЗ к числу этих лиц традиционно относит государственных и муниципальных служащих (ст. ст. 8, 9).

В отношении лиц, замещающих государственные должности, долгое время существовала правовая неопределенность.

В статье 12.1 Закона N 273-ФЗ, устанавливающей ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, обязанность сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных (служебных) обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению такого конфликта не содержалась.

Единственной обязанностью лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), связанной с предотвращением конфликта интересов, являлась обязанность передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 1 ч. 1 ст. 13.1 Закона N 273-ФЗ в случае непринятия указанным должностным лицом мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является, оно подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия.

Таким образом, Закон N 273-ФЗ, не устанавливая обязанности лица, замещающего государственную должность Российской Федерации (государственную должность субъекта Российской Федерации), принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является (кроме случая передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций)), предусматривал ответственность за несоблюдение данной обязанности, что было явным нонсенсом.

Законом N 285-ФЗ (ст. ст. 1, 2, 3, 4, 6) в этот вопрос внесена полная ясность: лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, обязаны сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Законом N 285-ФЗ также внесены изменения в части установления обязанности сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов в федеральные законы, регулирующие особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета Российской Федерации, Секретаря Совета безопасности Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя Российской Федерации при международной организации, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации, аудиторов Счетной палаты Российской Федерации.

Как видно, принципиальная новизна определения понятия "конфликт интересов" в Законе N 285-ФЗ состоит в том, что оно впервые охватывает достаточно широкий круг лиц - не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные должности, работников государственных и негосударственных организаций.

Указанные подходы к определению понятия "конфликт интересов" предусмотрены Трудовым кодексом РФ (ст. ст. 349.1, 349.2) для работников государственных корпораций и государственных компаний, работников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

В части 2 ст. 349.1 "Особенности регулирования труда работников государственных корпораций, государственных компаний" Трудового кодекса РФ предусмотрено, что для целей настоящего Кодекса используется понятие "конфликт интересов", установленное законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции (часть третья в ред. Федерального закона от 05.10.2015 N 285-ФЗ).

Как видно, новое определение понятия "конфликт интересов" охватывает довольно широкий круг лиц, обязанных "принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов...", но представляется, что этот круг не является четко определенным. Существенным препятствием для четкого выявления круга таких лиц является раздробленность их определения в российском законодательстве. Вместо того чтобы включить в определение субъекта конфликта интересов однозначное определение, законодатель пошел по пути многочисленных ссылок на определения конкретных обязанных лиц, содержащиеся в отдельных законах - в законодательстве о государственной и муниципальной службе, о государственном управлении (регулировании) в многочисленных государственных ведомствах, государственных корпорациях, компаниях и т.д.

Сам термин "лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов" представляется довольно сложным и не совсем ясным. Громоздкость и запутанность определения круга лиц, замещающих должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, затрудняет понимание сущности конфликта интересов.

Неясно, исчерпывающим ли является перечень таких лиц. Есть веские основания полагать, что перечень этих лиц является открытым: имеется в виду положение об иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

Неясно, например, являются ли субъектами конфликта интересов лица, не являющиеся государственными служащими, муниципальными служащими, но предоставляющие государственные, муниципальные (публичные) услуги (аудиторы, нотариусы, оценщики, эксперты, арбитражные управляющие, третейские судьи и т.п.), во время выполнения ими этих публичных услуг.

Неясно также, являются ли субъектами конфликта интересов лица, которые постоянно или временно замещают должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или лица, специально уполномоченные на выполнение таких обязанностей в юридических лицах частного права независимо от организационно-правовой формы, в соответствии с законом.

Могут ли быть субъектами конфликта интересов должностные лица юридических лиц, физические лица в случае получения от них, скажем, государственными должностными лицами или с участием этих лиц другими лицами неправомерных доходов? Есть и другие, на наш взгляд, неясности в определении круга субъектов конфликта интересов.

Очевидно, было бы проще и прозрачнее предусмотреть более общее и потому более полное определение лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Полагаем, что для обозначения круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, можно использовать более универсальное понятие "лицо, наделенное государственными, муниципальными (публичными) полномочиями". Такое обозначение субъекта ответственности за допущение ситуаций конфликта интересов является широким, достаточно определенным и конкретным.

Это понятие соответствует международным конвенциям о противодействии коррупции. Определение понятия "лицо, наделенное государственными, муниципальными (публичными) полномочиями" позволит охватить любое лицо, которое занято: на законодательной, исполнительной или административной должности, включая главу государства и главу Правительства (администрации), министров и сотрудников их аппаратов; судебной должности, в т.ч. прокурорской и следственной; выполняет публичную функцию, в том числе в государственном ведомств, организации; ведет какую-либо деятельность в государственных интересах, полномочия по которой ему передаются государством (например, выполнение задания в связи с государственными закупками); оказывает государственную услугу в соответствии с законодательством и др.

При определении, является ли конкретное лицо лицом, наделенным государственными, муниципальными (публичными) полномочиями, не имеет значения:

- было ли данное лицо назначено или избрано;

- находилось на должности постоянно или временно;

- занимает эту должность за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица.

Полагаем, что приведенное определение понятия круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, является более конкретным и включает в себя всех лиц, описываемых в российском законодательстве и в международных конвенциях.

Заслуживает обсуждения предложение о распространении положений законодательства о предотвращении и урегулировании конфликта интересов также на официальных представителей политических партий и на кандидатов на государственные (политические) должности (лиц, состоящих в резерве кадров, находящихся под непосредственным патронажем Президента Российской Федерации ("Первая сотня", "Президентская тысяча")), а также на любое лицо, рассчитывающее стать должностным лицом (лиц, состоящих в федеральном резерве управленческих кадров, в кадровом резерве субъекта Российской Федерации). Включение названных лиц в число лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, соответствовало бы международным конвенциям, даже если эти конвенции и не подписаны Российской Федерацией.

 

Понятие "надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей"

Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность лица "влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)".

Оценка "надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения обязанностей" - дело достаточно тонкое. Она неизбежно связана с субъективной характеристикой отношения к действиям (решению) субъекта конфликта интересов. Ибо не существует объективных и точных критериев измерения беспристрастности и объективности. В одних случаях не обусловленное каким-либо личным пристрастием и объективное (формально адекватное действительности) решение не может быть признано таковым, в других же случаях пристрастное и совершенно субъективное решение (действие) может быть оценено как справедливый, честный, разумный и целесообразный акт.

Действительно, транспарентность решения не всегда дает возможность оценивать его как объективное, необходимое, соответствующее установленным требованиям и непредвзятое, хотя, несомненно, она повышает объективность и беспристрастность. Однако не все решения в публичной сфере могут быть (и не должны быть) транспарентными. Это диктуется требованиями защиты государственных и общественных интересов. Тенденция к закрытости решений сейчас особенно характерна для частной сферы, что, в принципе, следует считать незаконным.

Возникновение личной заинтересованности, влияющей на надлежащее объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей, должно устанавливаться на основании того факта, что лицо сознательно совершает вменяемое деяние, даже если оно и не имело прямого умысла на ненадлежащее, необъективное и предвзятое исполнение обязанностей.

Конфликт интересов должен устанавливаться исключительно на реальности фактов, а не на том, что можно думать относительно возможности действий лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Такой подход может снять вопрос о субъективности оценки, связанной с потенциальностью, которая вытекает, в частности, из установленных ныне определений элементов содержания конфликта интересов.

 

Понятие "личная заинтересованность"

Исходным понятием, раскрывающим содержание конфликта интересов, является личная заинтересованность (прямая или косвенная) (ч. 1 ст. 10).

Нормативное определение понятия "личная заинтересованность" представлено в Законе N 285-ФЗ (ч. 2 ст. 10) как возможность получения доходов имущественного характера - в виде денег, иного имущества, в т.ч. имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ).

Понятие "личная заинтересованность" представляется неоправданно широким с точки зрения круга охватываемых им лиц. Понятно, что оно должно включать и включает именно личные интересы, т.е. прямо или косвенно относящиеся непосредственно к заинтересованному лицу. Оно также может включать и включает интересы его семьи, в частности родителей, супругов, детей. Но что касается включения в понятие "личная заинтересованность" интересов третьих лиц, т.е. состоящих в родстве или свойстве (братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), а также граждан и организаций, с которыми обязанное лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями, то также интересы должны рассматриваться как проблематичные.

Вопрос интересов третьих лиц является в большей степени деликатным. К определению (выявлению) таких интересов следует иметь определенный подход в каждом конкретном случае, считаясь с интенсивностью таких связей, как семейные, родственные, дружеские (например, друзья в рамках обычных служебных отношений) или интимные. Выделение интереса третьего лица, влияющего или повлиявшего на осуществление должностных полномочий, возможно только в результате тесных и длительных отношений.

С другой стороны, установленное определение понятия "личная заинтересованность" представляется достаточно узким в том смысле, который придается слову "интерес" Законом N 285-ФЗ. Во внимание принимается только имущественная (материальная) заинтересованность лица. При этом игнорируется все то, что может вызывать его прямую личную заинтересованность в иных - семейном, политическом, профессиональном, конфессиональном, сексуальном и др. - планах.

Материальная заинтересованность, бесспорно, основной и самый существенный признак конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции. Конфликт интересов с материальным мотивом - это основа коррупции. Это не коррупционный деликт, но ситуация, которая всегда находится в плоскости коррупционных деликтов.

Но он не может быть единственным признаком конфликта интересов. Такое определение личной заинтересованности не позволяет быстро выявить и точно установить наличие конфликта интересов во множестве других ситуаций, не связанных с интересами материального характера.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах иной правоотраслевой принадлежности отмеченная узость определения понятия "личная заинтересованность" преодолевается. Так, например, ч. 1 ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) предусматривает ответственность за злоупотребление должностными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности.

Как видно, данное положение УК РФ содержит диспозицию и санкцию логической нормы права, гипотезой которой является требование об обязанности должностного лица принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

На неправомерность ограничения личной заинтересованности интересами корыстного характера в свое время обращал внимание Верховный Суд РФ. Так, в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" установлено, что личная заинтересованность может носить не только корыстный характер - она может проявляться и в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленного такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.

Кроме того, указано, что под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует также рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной (нематериальной) заинтересованности.

Таким образом, правоприменитель на практике де-факто существенно расширяет границы понятия "личная заинтересованность". И, хотя в позиции Верховного Суда Российской Федерации также содержатся белые пятна (понятия "семейственность", "карьеризм"), она по большей части должна лечь в основу определения "конфликт интересов" и найти соответствующее отражение в положениях о конфликте интересов Закона N 285-ФЗ.

Нормативные определения понятия "конфликт интересов" содержатся также в некоторых подзаконных нормативных правовых актах. Так, в Постановлениях Правительства Российской Федерации от 07.11.2005 N 656 и от 02.03.2006 N 113 понятие "конфликт интересов" дополняется понятием "предконфликтная ситуация" и устанавливается подробный перечень случаев ее возникновения. Анализ понятия "предконфликтная ситуация" и типовых случаев возникновения позволяет утверждать о возможности дальнейшего уточнения понятия "конфликт интересов" в контексте Закона N 285-ФЗ.

Нормативное определение понятия "личная заинтересованность" включает в себя указание не только на прямую, но и на непрямую (косвенную) корыстную личную заинтересованность. Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью.

Конструкция нормативного определения понятия "конфликт интересов" и связанного с ним понятия "личная заинтересованность" позволяет предположить, что под косвенной личной заинтересованностью законодатель имеет в виду возможность получения третьими лицами, связанными отношениями родства, близкого свойства, имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями с "лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов", доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав в результате ненадлежащего, необъективного и предвзятого исполнения им его должностных (служебных) обязанностей. Однако такое предположение может быть и ошибочным, поскольку носит оценочный характер.

Необходимо уточнить понятие "связанные лица", имея в виду их открытый перечень в ч. 2 ст. 10 Закона N 285-ФЗ. Неясно, кто эти лица, связанные "близкими отношениями", помимо отношений родства, свойства, имущественных, корпоративных. В этом вопросе целесообразны конкретность и определенность. Среди этих лиц указываются родители, супруги, дети и другие близкие родственники, которые в любом случае имеют материальную заинтересованность и могут получить доход в виде денег, имущества и т.д. от денежного содержания лиц, замещающих соответствующие должности, за исполнение ими служебных обязанностей.

Помимо этого, нуждается в уточнении понятие ненадлежащего, необъективного и пристрастного исполнения должностных обязанностей, вследствие которого именно у третьих лиц возникает обогащение. Такую конкретизацию, в свою очередь, довольно сложно сделать в отрыве от понятий "конфликт интересов" и "личная заинтересованность", что в конечном итоге приводит к логической ошибке определения неизвестного через неизвестное (idemperidem).

В связи с изложенным наиболее приемлемым выходом из сложившейся ситуации некоторые авторы видят включение в законодательство перечня типовых ситуаций возникновения конфликта интересов <25>. Так, с возникновением или возможностью возникновения конфликта интересов бесспорно связаны:

1) участие государственного (муниципального) служащего, его близких родственников или лиц, с которыми он поддерживает неформальные отношения (далее - родственники и иные лица), в деятельности коммерческой организации или осуществление родственниками и иными лицами предпринимательской деятельности, если отдельные функции государственного управления данной организацией либо в соответствующей сфере деятельности входят в должностные обязанности государственного служащего;

2) участие государственного (муниципального) служащего в работе комиссии по размещению государственного (муниципального) заказа или в организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, если государственный (муниципальный) служащий, его близкие родственники и иные лица связаны с лицом, участвующим в конкурсе. К таким случаям также следует отнести возможность государственного (муниципального) служащего иным образом, в т.ч. косвенно, влиять на определение победителя конкурса;

3) осуществление государственным служащим контрольных и надзорных, а также разрешительных полномочий в отношении родственников и иных лиц либо граждан и организаций, с которыми связаны государственный служащий, родственники и иные лица;

4) подготовка и принятие (участие в подготовке и принятии) решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределении ограниченного ресурса (квоты, участки и др.) в отношении родственников и иных лиц либо в отношении граждан и организаций, с которыми связаны государственный служащий, родственники и иные лица;

5) замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства с другим государственным (муниципальным) служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) предоставление (участие в предоставлении) государственных услуг родственникам и иным лицам либо гражданам и организациям, с которыми связаны государственный (муниципальный) служащий, родственники и иные лица;

7) участие государственного служащего в осуществлении оперативно-разыскной деятельности, деятельности органов следствия и дознания в отношении родственников и иных лиц либо граждан, организаций, с которыми связаны государственный служащий, родственники и иные лица;

8) владение государственным или муниципальным служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), а равно непринятие мер по передаче принадлежащих ему ценных бумаг, акций (долей участия равных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Отметим, что в Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы (подп. "н" п. 1) предусмотрена подготовка нового обзора урегулирования типовых случаев конфликта интересов лиц, замещающих должности, замещение которых влечет обязанность по принятию мер по предотвращению конфликта интересов.

 

Понятие "ситуация, при которой личная заинтересованность влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей"

Согласно части 2 ст. 10 Закона N 285-ФЗ главным условием квалификации ситуации в качестве конфликта интересов является не просто наличие личной корыстной заинтересованности, но и обязательно ее влияние или возможность повлиять на надлежащее исполнение должностных обязанностей. Как видно, определение конфликта интересов в редакции Закона N 285-ФЗ носит в значительной степени вероятностный характер. И в этом контексте возможно говорить о следующих ситуациях, при которых личная заинтересованность влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.

Ситуация действительного конфликта интересов - это ситуация, в которой констатируются наличие какого-либо личного интереса и его реальное влияние на то, как данное лицо выполняет свои профессиональные и служебные обязанности. Влияние личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей зависит от характера интересов, например политическая принадлежность, профессиональные связи, вера, семейная ответственность, личное имущество, капиталовложения, долги и др., или их количественной оценки, например интерес в семейном бизнесе, возможность получить большую прибыль, избежать убытков и т.д. В этой ситуации лицо, замещающее должность, не принимает мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, сознательно допускает наступление ситуации, в результате чего получает искомый доход.

Ситуация возможного конфликта интересов - это ситуация, в свете которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, не является в тот момент, когда ставится такой вопрос, достаточной для возникновения конфликта интересов, поскольку пока еще нет никакой связи между его должностными обязанностями и его личными интересами. Но гипотетически (в потенции) личная заинтересованность может проявиться и повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей, особенно в ситуациях их эволюции или изменения. Во всех подобного рода случаях необходимо проводить проверку, не могут ли личные интересы должностного лица повлиять на то, как оно будет исполнять свои обязанности в новых служебных условиях или новые должностные обязанности, с тем чтобы убедиться, что реальный конфликт интересов не наступил и остается по-прежнему лишь потенциальным.

Ситуация кажущегося конфликта интересов - это ситуация, в которой личной заинтересованности лица, замещающего должность, в реальности не существует или имеющиеся по этому поводу факты являются недостоверными, т.к. есть лишь видимость того, что данное лицо имеет некую личную заинтересованность, способную повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей. Чтобы правильно оценить сложившуюся ситуацию, необходимо провести служебное расследование. Необходимо установить, что должностные обязанности лица не являются несовместимыми с его личной ситуацией, что оно не совершает правонарушений и не проявляет недобросовестности, необъективности и пристрастности при исполнении им своих должностных обязанностей. До тех пор пока эти факты не доказаны, налицо видимость конфликта интересов, и предъявлять обвинения данному лицу нельзя.

 

Три времени конфликта интересов

Конфликт интересов имеет протяженность во времени. Он должен быть предупрежден или урегулирован в отношении личной заинтересованности всегда, т.е. появившейся как перед, во время, так и после выполнения должностных обязанностей. Это три времени конфликта интересов.

Риск конфликта интересов a priori является гораздо меньшим в соответствии с личной заинтересованностью перед или после осуществления должностных обязанностей, связанных с принятием решения. Границы в принципе очевидны. Поведение должностного лица в процессе выполнения им своих служебных обязанностей может сопровождаться личной заинтересованностью в получении личной выгоды в результате их выполнения или принятия "заинтересованного" решения.

Время реального замещения должностей и выполнения служебных обязанностей - это период, когда ситуации конфликта интересов могут возникать наиболее интенсивно. Но это не означает, что личную выгоду должностного лица в этих ситуациях можно выявить сразу и немедленно.

Личная выгода может проявиться и потом. Поэтому нет необходимости в констатации обязательного совпадения ненадлежащего, необъективного и пристрастного исполнения должностных обязанностей и одновременного получения личной выгоды. Такое совпадение возможно, но может быть растянуто во времени.

В этой связи возможен вариант "прекращения дела за давностью интересов", когда конфликт интересов уже "не конфликт". Это возможно, когда факты личной заинтересованности и ненадлежащего, необъективного и пристрастного выполнения должностных обязанностей хотя и имели место, но потеряли значение, особенно в ситуации, когда служебная деятельность не продолжена.

Часть 3 ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ предусматривает срок давности - два года - между увольнением с гражданской службы и замещением должностей, выполнением работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, в которых государственный служащий непосредственно выполнял отдельные функции государственного управления (административные, надзорные, контрольные и др.). За пределами двухлетнего периода о ситуации конфликта интересов можно уже не говорить, потому что ситуации конфликта интересов уже возникнуть просто не могут, а возникшие в период служебной деятельности следует считать потерявшими значение.

Как видно, в качестве конфликта интересов может быть квалифицирована любая ситуация, в которой потенциальная возможность получения лицом, замещающим должность, какого-либо дохода прямо или косвенно может повлиять и тем более повлияла на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

При этом в Законе ничего не говорится о степени влияния личной заинтересованности, о размере возможного дохода, о характере и содержании ненадлежащего, необъективного и пристрастного исполнения должностных полномочий, что является чрезвычайно важным для квалификации ситуаций в качестве конфликта интересов. Все это свидетельствует о вероятности и широком понимании законодателем понятия "конфликт интересов", что в итоге не позволяет однозначно очертить всю совокупность возможных ситуаций конфликта интересов и отграничить их от других служебных ситуаций (правомерных и неправомерных), как, например, дисциплинарные проступки, коррупционные правонарушения, преступления.

В итоге рассматриваемое определение понятия "конфликт интересов" нельзя признать четкой юридической формулой, способной обеспечить предотвращение конфликтов интересов и их надлежащее урегулирование в случаях их возникновения.

Проблемное нормативно-правовое определение понятия "конфликт интересов" может явиться источником конфликтного потенциала в системе государственного управления. Указанная проблема должна быть устранена в будущем путем дальнейшего совершенствования определения понятия "конфликт интересов".

Основное значение понятия "конфликт интересов" - обмен властных полномочий на доходы в виде денег, ценностей, имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц. Это основной элемент всего смысла этого понятия в отношениях противодействия коррупции.

В отношениях противодействия коррупции на первый план выходит реализация в служебных отношениях именно корыстного материального интереса. Другие признаки конфликта интересов в этих отношениях не имеют принципиального значения. Таким образом, одно и то же понятие "конфликт интересов" на государственной или муниципальной службе в служебных отношениях и отношениях противодействия коррупции хотя и имеет основные общие признаки, но в принципе может различаться.

В данном случае понятие "конфликт интересов" рассматривается в контексте отношений противодействия коррупции в полном соответствии со ст. 10 Закона N 285-ФЗ.

Для квалификации ситуаций в качестве конфликта интересов в отношениях противодействия коррупции необходимо установить наличие:

1) личной заинтересованности (прямой или косвенной) в виде возможности получения доходов для себя или третьих лиц;

2) связь указанных возможных доходов с исполнением должностных обязанностей;

3) влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей.

В контексте установленного определения понятия "конфликт интересов" не требуется обязательного наличия:

- прямой личной заинтересованности;

- реального влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных обязанностей;

- реального получения доходов.

   

728x90

   
© 2012 Официальный сайт администрации Оленинского района. Все права защищены.